Pertumbuhan Pesat Hilirisasi Nikel di Indonesia: Pelajaran bagi Negeri Kaya Mineral Lainnya

Kebijakan di Indonesia telah memberikan dukungan bagi pertumbuhan industri hilirisasi nikel. Pengalaman ini menawarkan petikan yang berharga bagi negara-negara yang ingin mengikuti jejak serupa.

Lorenzo Cotula; Brendan Schwartz

Lorenzo Cotula adalah peneliti utama dan kepala program Hukum, Ekonomi, dan Keadilan di IIED; Brendan Schwartz adalah direktur eksekutif di Sustainable Development Strategies Group (SDSG).

foto oleh adam pantouw

Di negara-negara berpendapatan rendah dan menengah yang ingin memanfaatkan kekayaan mineral mereka untuk pembangunan industri, sektor nikel Indonesia sering digaungkan sebagai kisah sukses. Sebagai produsen nikel yang besar di dunia, Indonesia telah mengembangkan industri pengolahan nikel dalam negeri yang lumayan besar secara cepat, menciptakan lapangan kerja, dan meningkatkan nilai ekspor produk turunan nikel.

Terdorong keinginan untuk keluar dari pola perdagangan yang sejak lama membatasi mereka hanya mengekspor bahan mentah, pemerintah di banyak negara kaya mineral kini ingin meniru contoh Indonesia dan mendorong industrialisasi.

Kunjungan kami baru-baru ini ke pulau Sulawesi – pusat industri nikel Indonesia – memperlihatkan gambaran yang lebih rumit. Kunjungan tersebut merupakan bagian dari proyek Advancing Land-based Investment Governance (ALIGN), yang selama dua tahun terakhir telah mendukung kegiatan memperkuat tata kelola operasi nikel di Sulawesi Tenggara.

Pemahaman yang lebih utuh tentang mengembangnya secara pesat pengolahan nikel di Indonesia dapat memberikan tilikan bagi para pembuat kebijakan yang sedang ingin menegosiasikan ulang bagaimana biaya dan hasil dibagi-bagi sepanjang rantai pasok mineral kritis.

Kembang pesat nikel

Di Indonesia, penambangan nikel telah bertambah sangat luas dalam 15 tahun terakhir. Diperkirakan bahwa, hingga akhir 2023, hampir satu juta hektar lahan dibebani izin penambangan nikel, terutama di Sulawesi dan Maluku Utara.

Saat ini, Indonesia menyumbang sekitar 60% dari produksi nikel global. Sebagian besar nikel ini digunakan untuk baterai dan baja yang digunakan dalam mobil listrik (EV).

Dengan langkah-langkah yang diambil sejak 2014, pemerintah telah membatasi dan pada akhirnya melarang ekspor bijih nikel mentah, dengan tujuan mendorong nilai tambah di dalam negeri. Regulasi juga mewajibkan perusahaan tambang untuk mengolah secara lokal nikel yang mereka ekstraksi – atau menjualnya ke pabrik pengolahan-pemurnian (smelter) lokal yang telah ada sebelumnya.

Dalam hitungan tahun, smelter-smelter nikel baru dibangun di kawasan industri yang besar-besar di Sulawesi dan Maluku Utara, terutama oleh perusahaan-perusahaan China, membangun kapasitas lokal untuk meningkatkan nilai tambah dan memperkokoh posisi dominan Indonesia (dan China) di pasar nikel global.

Pendekatan pukul rata untuk semua negara?

Kesuksesan kebijakan Indonesia dalam mendorong nilai tambah di dalam negeri telah mendorong beberapa negara kaya mineral lainnya untuk ikut membatasi ekspor bahan mentah.

Namun, efektivitas dari pembatasan ekspor Indonesia – yang diputus melanggar aturan Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) – juga disebabkan oleh beberapa kondisi yang khas, misalnya porsi Indonesia yang besar dalam produksi dan cadangan nikel global, yang belum tentu dimiliki pada negara-negara kaya mineral lainnya.

Jika pemerintah negara lain meniru langkah yang sama tanpa skala dan daya tawar sebesar Indonesia, mereka mungkin tidak akan memperoleh manfaat yang diharapkan. Pembatasan yang tidak tepat sasaran justru dapat mengancam kelangsungan industri pertambangan negara tersebut.

Terjebak batu bara captive

Pertumbuhan pesat industri pengolahan nikel Indonesia telah tergantung utamanya pada captive coal (pembangkit listrik tenaga batu bara yang dibangun khusus untuk memenuhi kebutuhan smelter).

Meskipun memastikan akses energi yang stabil, hal ini membuat nikel Indonesia menjadi sangat sarat karbon (carbon-intensive), menciptakan paradoks pada industri yang seharusnya mendukung transisi energi.

Di samping meningkatkan emisi karbon, bersandar pada batu bara mendorong deforestasi. Contohnya di Kalimantan Tengah, di mana pertambangan batu bara meluas demi memenuhi permintaan dari smelter nikel.

Regulasi tahun 2022 membayangkan adanya langkah-langkah transisi bagi sektor listrik Indonesia untuk meninggalkan tenaga batu bara, termasuk adanya larangan pembangunan pembangkit listrik tenaga batu bara yang baru. Namun, larangan ini mengecualikan captive coal untuk nilai tambah domestik, asalkan memenuhi syarat-syarat tertentu.

Kapasitas tenaga batu bara captive yang terkait dengan nikel telah melonjak hampir lima kali lipat pada periode 2014-2023, dan diperkirakan akan terus berkembang dalam beberapa tahun ke depan, kecuali terjadi kemerosotan pasar.

Upaya dekarbonisasi rantai pasok nikel memang sedang berjalan, namun pilihan-pilihan yang tersedia terbatas karena lokasi geografis smelter yang dekat dengan tambang dan pelabuhan, bukan dekat dengan sumber energi terbarukan, dan karena smelter membutuhkan pasokan energi yang dapat diandalkan dan dalam jumlah yang sangat besar.

Sementara itu, rencana mengkonversi pembangkit listrik untuk mencampurkan batu bara dengan biomassa (‘co-firing’) akan meningkatkan deforestasi secara besar-besaran karena luasnya lahan yang dibutuhkan untuk memproduksi bahan baku biomassa tersebut.

Industri yang berkembang pesat dan regulasi yang efektif

Naik tingkat di rantai nilai (value chain) dapat membantu pertumbuhan dan diversifikasi ekonomi negara berpendapatan rendah dan menengah. Banyak dari negara-negara ini bergulat dengan ketergantungan pada ekspor komoditas dan beban utang yang besar. Kesuksesan Indonesia dalam mengembangkan nilai tambah nikel telah menciptakan ribuan lapangan kerja.

Namun, sektor ini tercoreng oleh banyak kecelakaan kerja. Dan, di Sulawesi dan Maluku Utara, penambangan dan pengolahan nikel telah dikaitkan dengan dampak sosial dan lingkungan yang luas, termasuk deforestasi, sengketa lahan, polusi udara, dan pencemaran air. Dampak-dampak ini merongrong penghidupan masyarakat hutan, petani kecil, dan kaum nelayan.

Salah satu masalahnya adalah pertumbuhan industri nikel yang pesat telah melampaui kapasitas untuk mengatur sektor ini secara efektif. Sebagai contoh, banyak proyek nikel beroperasi di pulau-pulau kecil, melanggar undang-undang tahun 2007 yang melarang penambangan di pulau-pulau semacam ini. Pada tahun 2024, Mahkamah Konstitusi menguatkan konstitusionalitas larangan ini.

Pada Juni 2025, kemarahan publik atas pertambangan di pulau-pulau kecil di Raja Ampat – rumah bagi terumbu karang dan kehidupan laut paling ikonik di dunia, serta daya tarik utama bagi wisatawan – memicu pemerintah untuk menangguhkan empat izin pertambangan.

Selain itu, pemerintah menguasai kembali lahan-lahan luas perkebunan kelapa sawit dan tambang nikel serta batu bara yang beroperasi secara ilegal di kawasan hutan.

Meskipun demikian, organisasi masyarakat sipil dan komunitas yang terdampak tambang terus menyoroti pelanggaran yang meluas terhadap peraturan yang berlaku, misalnya mengenai polusi udara, reklamasi tambang, dan pengelolaan limbah tailing.

Menggali pelajaran untuk kebijakan

Di Sulawesi Tenggara, beberapa organisasi masyarakat sipil, dengan dukungan dari ALIGN, telah melakukan pekerjaan penting untuk mengatasi masalah ini. Mulai dari mendorong dipatuhinya larangan menambang di pulau-pulau kecil, mendukung pemberdayaan komunitas di sekitar lokasi tambang, hingga memberikan masukan untuk revisi rencana tata ruang provinsi yang akan membatasi penambangan di kawasan hutan rindang dan kawasan yang sensitif keanekaragaman hayati.

Di negara-negara berpendapatan rendah dan menengah yang kaya mineral yang ingin mendorong nilai tambah domestik, pembuat kebijakan harus memikirkan dengan hati-hati strategi yang sesuai dengan konteks mereka sendiri. Mempertimbangkan secara holistik dimensi-dimensi sosial, lingkungan, dan ekonomi dari pengalaman Indonesia dapat menghasilkan wawasan yang berguna.

Pertama, pengalaman Indonesia menggarisbawahi kondisi yang perlu terpenuhi agar kebijakan industri tertentu – seperti keharusan hilirisasi – dapat efektif.

Kedua, hal ini menyoroti pentingnya pemerintah menjawab secara proaktif persoalan yang akan berdampak pada sektor ini secara jangka panjang, seperti urusan reklamasi tambang dan tailing, perencanaan tata ruang yang lebih partisipatif dan inklusif, pelibatan masyarakat yang efektif, pengakuan hak atas tanah, dan solusi energi rendah karbon.

Seturut dengan itu, pemerintah sebaiknya mempertimbangkan pilihan-pilihan energi sejak awal, seperti menempatkan smelter dekat dengan sumber energi terbarukan, untuk menghindari terjebak dalam pola yang tidak lestari yang pada akhirnya dapat memperlemah daya saingnya secara global.

Terakhir, pengalaman Indonesia menggarisbawahi dampak besar dan dilema untung-rugi yang kompleks yang dapat timbul dalam proses industrialisasi – serta perlunya kapasitas, regulasi, dan penegakan hukum negara yang efektif sepanjang rantai pasok mineral.